Дербюджет-2022: на що слід звернути увагу уряду

На засіданні Верховної Ради в середу, 20 жовтня, було розглянуто в першому читанні проєкт бюджету на 2022 рік (реєстр. № 6000) та прийнято Постанову Верховної Ради "Про висновки та пропозиції до проекту Закону України про Державний бюджет України на 2022 рік". Кабінет Міністрів України повинен підготувати проєкт бюджету до ІІ читання на основі Бюджетних висновків та подати на розгляд Верховної Ради у 2-тижневий термін.

Дербюджет-2022: на що слід звернути увагу уряду - фото з відкритих джерел

Оцінку проєкту бюджету-2022 та Бюджетних висновків Верховної Ради для порталу "Коментарі" зробила Тетяна Богдан – доктор економічних наук, директор із наукової роботи "Growford Institute".

Важливо, щоб Уряд у процесі підготовки бюджету до ІІ читання не відійшов від зважених оцінок і прогнозів та не піддався політичному тиску на предмет штучного роздування доходів бюджету

Эксперт зазначає, що у частині доходів бюджету Верховна Рада доручає Кабміну збільшити окремі доходні джерела, які повинні стати джерелом розширення видаткової частини бюджету. Постанова Верховної Ради не містить числових параметрів нового плану доходів, за виключенням надходжень від ПДВ на імпортовані товари, які мають бути збільшені на 6,5 млрд грн або на 1,6%. 

Крім того, доходи бюджету мають бути збільшені на суми додаткових надходжень, пов'язаних із прийняттям закону про внесення змін до Податкового кодексу та деяких законодавчих актів України (реєстр. № 5600).  Кабінет Міністрів уповноважено також збільшити доходи спеціального фонду бюджету в частині формування дорожнього фонду.

Під час доопрацювання бюджету до ІІ читання Кабінет Міністрів отримав "зелене світло" для збільшення доходів бюджету за такими статтями: податок на доходи фізичних осіб, податок на прибуток підприємств, рентна плата за користування надрами для видобування природного газу та залізних руд, акцизний податок, екологічний податок, ввізне мито, ПДВ з вироблених в Україні товарів, плата за ліцензії у галузі організації та проведення азартних ігор.

Щодо достовірності прогнозу від найбільш вагомого джерела доходів — ПДВ, то експерти "Growford Institute" під час аналізу проєкту бюджету від 15.09.2021 дійшли висновку про заниження їхнього потенційного обсягу, внаслідок наявності системної помилки у прогнозуванні ПДВ Мінфіном. Так, Мінфін упродовж кількох років оперує заниженими оцінками бази ПДВ — кінцевих споживчих витрат. Зазначені витрати у 2021 році оцінюються податковою службою на рівні 3,5 трлн грн, в той час як де-факто за даними Держстату в І півріччі 2021 р. вони вже становили 2 трлн, а до кінця року перевищуватимуть 4 трлн грн.

Тобто пропозиції Верховної Ради щодо уточнення прогнозів за окремими дохідними джерелами і збільшення загальної суми доходів бюджету є цілком виправданими і обґрунтованими. Але при цьому важливо, щоб Уряд у процесі підготовки бюджету до ІІ читання не відійшов від зважених оцінок і прогнозів та не піддався політичному тиску на предмет штучного роздування доходів бюджету. 

У частині видатків державного бюджету Висновки та пропозиції Верховної Ради оперують незначною кількістю числових параметрів, але рясніють широким переліком необґрунтованих сподівань і прагнень народних обранців

Зокрема, видатки на оновлення рухомого складу для перевезення пасажирів і модернізацію залізничної інфраструктури мають бути зменшені з 3,85 млрд грн до 0,5 млрд; натомість – 3,3 млрд грн слід перерозподілити на користь державних програм із забезпечення безпеки руху. Державні капітальні вкладення на розробку та реалізацію інвестиційних проектів мають бути збільшені з 2,7 до 4 млрд грн і виведені з-під юрисдикції Міністерства економіки. 

У новому варіанті бюджету Мінфін зобов'язаний передбачити субвенцію місцевим бюджетам (1 млрд грн) на заходи боротьби з COVID-19 під час навчального процесу у закладах середньої освіти. Крім того, 1 млрд грн має бути виділено для програми "Питна вода України" на 2022-2026 роки". Фінансування програми з розвитку аеропортної інфраструктури Верховна Рада пропонує збільшити в 6,5 разів або на 2,2 млрд грн. Такі зміни у складі видаткової частини бюджету не викликають заперечень, оскільки країна дійсно потребує капітальних вкладень у розвиток інфраструктури, у покращення якості питної води, у підвищення безпеки дорожнього руху і навчального процесу. 

Інші ініціативи Верховної Ради щодо розширення видаткової частини бюджету не мають числового вираження, а формулюються  як доручення Кабінету Міністрів "визначитися щодо можливості та доцільності збільшення/ передбачення видатків проекту державного бюджету на 2022 рік за врахованими частково пропозиціями народних депутатів та комітетів Верховної Ради...". І таких бюджетних програм у Висновках та пропозиціях Верховної Ради налічується близько 200! 

 Орієнтири для видаткової політики держави

1. Започаткування нових бюджетних програм (що відображено в п. 2.17.21 Бюджетних висновків), пов'язаних з використанням інструментів сучасної індустріальної політики, мало б стати одним з національних пріоритетів. Верховна Рада вбачає за доцільне виділити бюджетне фінансування за такими напрямками: стимулювання розвитку індустріальних парків, будівництво об’єктів суміжної інфраструктури для індустріальних парків, поповнення статутного капіталу Експортно-кредитного агентства, часткова компенсація відсоткових ставок за експортними кредитами, поповнення статутного капіталу ПАТ "Національний фонд інвестицій України". Безперечно, одночасна апробація кількох інструментів індустріальної політики та адекватне фінансування відповідних інституцій в реаліях України є ускладненим. Однак точкова підтримка  прогресивних організаційних форм та інституцій розвитку, як і опрацювання відповідної правової бази, могли б стати першими кроками на шляху до диверсифікації української економіки та суттєвого підвищення її продуктивності.

2. Збільшення видатків на органи законодавчої та виконавчої влади України (Верховну Раду, Кабінет Міністрів, Міністерство економіки, Держслужбу з питань безпечності харчових продуктів, ін.) є необґрунтованим, оскільки більшість з цих органів демонструють низькі показники результативності та не мають довіри громадськості, поглинаючи значні суми бюджетних коштів. У І варіанті бюджету видатки Зведеного бюджету на державне управління вже планувалися в сумі 108 млрд грн або 2% ВВП, що є стабільним рівнем для періоду 2017-2021 років. Тому подальше збільшення витрат за цією статтею є недоцільним.

3. Нарощування видатків на судові та правоохоронні органи (Верховний суд, Конституційний суд, прокуратуру, місцеві та апеляційні суди, що відображено в Бюджетних висновках) є контпродуктивним. Навіть в І варіанті проєкту бюджету закладався  необґрунтовано високий рівень таких видатків, при тому що ефективність діяльності цих органів є дуже низькою. Серед країн з ринками, що формуються, український показник видатків (3,3% ВВП в бюджеті від 15.09.2021) є в 1,5 рази вищим від середнього. Ще більш разючі розбіжності Україна має з показниками розвинутих країн (2-кратне перевищення). А тому Україна ще має значний потенціал для скорочення бюджетних видатків на правоохоронні та судові органи при підвищенні їх ефективності.

4. Доцільність подальшого зростання бюджетних видатків за освітніми програмами є сумнівною (п. 2.17.30-2.17-47 Бюджетних висновків Верховної Ради). В І варіанті проєкту бюджету вже закладалося збільшення державного фінансування сфери освіти на 22,9% у номінальному вираженні і на 0,7 відс. пункти ВВП відносно 2021 р. Проєкт бюджету від 15.09.2021 р. вперше з 2013 року передбачав збільшення фінансування освіти до рівня 7,3% ВВП, у той час як у 2015-2020 рр. таке фінансування перебувало на рівні 5,4-6,0% ВВП. Помітне збільшення фінансування освіти у 2021-2022 рр. засвідчило пріоритетність вкладень у розвиток людського капіталу для української держави. Але пропоноване Верховною Радою більш щедре забезпечення здобуття професійно-технічної освіти, Малої академії наук, Фонду розвитку закладів фахової та вищої освіти, наукової діяльності університетів, фізично-спортивної підготовки учнівської та студентської молоді, та ін. навряд чи, може бути реалізоване в умовах наявних фінансових обмежень. 

5. Настанови Верховної Ради щодо підвищення у 2022 році державних соціальних стандартів — прожиткового мінімуму та мінімальної заробітної плати – заслуговують на підтримку, але з урахуванням певних застережень. Згідно з І варіантом бюджету в І півріччі 2022 р. розміри прожиткового мінімуму не повинні були змінюватися, а їх зростання передбачалося з 1 липня і з 1 грудня на 4,8% і 8,2% до грудня 2021 р. Зокрема, прожитковий мінімум має становити з 1 січня 2022 2393 грн, з 1 липня 2508 грн і з 1 грудня 2589 грн. В той же час за інформацією Мінсоцполітики фактичний розмір прожиткового мінімуму у цінах серпня 2021 р. у розрахунку на місяць становив для працездатних осіб – 4525 грн (з урахуванням суми обов’язкових платежів – 5622 грн). Такі диспропорції вказують на зниження ролі держави як гаранта виживання людини за складних життєвих обставин (при втраті працездатності), що є потенційно небезпечним у контексті збереження соціальної стабільності в країні.

З іншого боку, наші дослідження показують, що видатки Зведеного бюджету України і фондів обов’язкового соціального страхування на рівні 13,7% ВВП в бюджеті 2022 р. перевищують середній показник у країнах з ринками, що формуються, — 10,4% ВВП. Тому скорочення відносної величини соціальних видатків в Україні у середньостроковій перспективі буде неминучим. Але таке скорочення мало б досягатися не за рахунок подальшого зниження реальної величини прожиткового мінімуму, а за рахунок раціоналізації соціальної системи — зменшення кількості реципієнтів соціальних допомог. Досягненню цієї мети будуть сприяти повноцінний запуск Єдиної інформаційної системи соціальної сфери та перегляд законодавства з питань соціального захисту населення. 

6. Пропозиції Верховної ради щодо ініціювання нових бюджетних програм і розширення діючих в частині транспортної інфраструктури є занадто амбітними, різноспрямованими і не мають реальних джерел фінансування у рамках бюджету. Так, пункти 2.17.105 – 2.17.118 Бюджетних висновків щодо збільшення державних інвестицій у розвиток дорожньої, залізничної, аеропортової та річково-морської інфраструктури потребують кількох трильйонів гривень бюджетних коштів для їх втілення. Крім того, в Україні ще не створено сучасних ефективних інституцій управління державними інвестиційними проєктами, що убезпечувало б їх від масштабних корупційних схем. Тому розмір фінансування вказаних програм у І варіанті бюджету є цілком адекватним (передбачаються на рівні близько 130 млрд грн з урахуванням гарантованих позик), а основні зусилля державних органів слід спрямувати на вдосконалення механізмів планування інвестиційних проектів, виділення бюджетного фінансування та моніторингу їх впровадження.

Раніше "Коментарі" писали, що відбувається з місцевими бюджетами: які регіони біднішають, а які – багатішають.